Depuis août 2024, l'Espagne dispose d'une nouvelle Autorité administrative indépendante chargée des enquêtes techniques sur les accidents et incidents ferroviaires (également maritimes et civils), mais, plus d'un an plus tard, elle ne reste qu'une autorité sur le papier. Les responsables directs de ce retard, selon la loi, sont les ministres des Transports, Óscar Puente, et de la Transformation numérique et de la Fonction publique, Óscar López.
La loi 2/2024 est née avec un objectif clair : rompre définitivement avec un modèle d'enquête remis en cause par l'Union européenne après l'accident de l'Angrois et doter le système ferroviaire d'un organisme véritablement indépendant, aligné sur les normes communautaires.
Cependant, l'absence de développement réglementaire qui aurait dû être achevé en août dernier a laissé la réforme en suspens et maintient en activité la Commission d'enquête sur les accidents ferroviaires (CIAF), le même organisme dont la crédibilité a été mise en doute par l'Agence ferroviaire européenne (ERA).
Le ministre des Transports, Óscar Puente, en poste depuis 2023, était chargé de lancer cette nouvelle autorité puisque la loi détermine que « le statut organique de l'Autorité sera approuvé par arrêté royal en Conseil des ministres sur proposition conjointe du chef du ministère chargé des transports ferroviaires, maritimes et de l'aviation civile, et du chef du ministère chargé de la Fonction publique ».
Le texte juridique ne laisse aucune place à toute ambiguïté. La nouvelle Autorité est conçue comme une véritable Autorité administrative indépendante, l'une de celles prévues par la Loi sur le régime juridique du secteur public, dotée d'une autonomie organique et fonctionnelle et d'une totale indépendance par rapport au Gouvernement et aux administrations publiques.
Dans le domaine ferroviaire, sa mission est d'enquêter sur les accidents et incidents avec une approche exclusivement technique, d'identifier les causes et de formuler des recommandations de sécurité pour prévenir de futurs accidents. Il ne s’agit pas d’épurer les responsabilités pénales ou administratives, mais d’améliorer la sécurité du système.
Cette indépendance est précisément l’axe central de la réforme. L'Autorité est soumise au contrôle parlementaire et judiciaire, mais ne dépend pas hiérarchiquement du ministère chargé des chemins de fer.
Ses hauts fonctionnaires – la présidence et les membres du Conseil – bénéficient d'un dévouement exclusif, d'un régime absolu d'incompatibilités et d'une « période de réflexion » de deux ans après leur licenciement qui les empêche de travailler dans des activités privées liées au secteur.
En outre, le Congrès peut opposer son veto aux conseillers proposés par le gouvernement après leur comparution devant le Parlement. Une conception conçue pour protéger la crédibilité de l’organisation contre les pressions politiques ou les intérêts du secteur.
Dans le domaine strictement ferroviaire, la loi prévoit une Direction spécifique pour l'enquête technique sur les accidents et incidents ferroviaires, avec des équipes dotées de larges pouvoirs : accès au lieu de l'accident, protection et analyse des preuves, demande de documentation et établissement de rapports finaux avec recommandations de sécurité.
La procédure est régie par les principes de transparence, de participation des victimes et de « culture équitable », un concept clé de la réglementation européenne qui vise à éviter la criminalisation automatique des opérateurs lorsqu'il n'y a pas de négligence grave.
Sur le papier, le changement est profond. En pratique, inexistant. La loi prévoit que le statut organique de l'Autorité doit être approuvé par arrêté royal dans un délai maximum d'un an à compter de son entrée en vigueur, comme condition préalable à sa constitution et à son fonctionnement effectif.
Ce délai a expiré en août 2025. À ce jour, le statut n'a pas été approuvé, l'Autorité n'a pas été créée et n'a mené aucune enquête ferroviaire.
Il en résulte que la CIAF continue de fonctionner sous le régime transitoire prévu par la loi elle-même.
Revues européennes
Ce retard n'est pas un détail technique mineur. Il a une forte charge symbolique et politique car il est directement lié à l'accident de l'Angrois, survenu en 2013, dans lequel 80 personnes ont perdu la vie.
L'enquête menée alors par la CIAF a été durement critiquée par l'Agence ferroviaire européenne, qui a conclu que l'organisation espagnole ne respectait pas pleinement les exigences d'indépendance exigées par la réglementation communautaire. L’ERA a remis en question, entre autres aspects, la dépendance organique du ministère du Développement et l’absence d’une analyse approfondie des défaillances systémiques en matière de sécurité.
Cette méfiance européenne a été l’un des principaux déclencheurs de la réforme. Bruxelles demandait depuis des années à l'Espagne un organisme d'enquête ferroviaire véritablement indépendant, similaire à ceux qui existent dans d'autres pays de l'UE. La loi 2/2024 a formellement répondu à cette demande : elle a abrogé des articles clés de la loi sur le secteur ferroviaire qui soutenaient le modèle précédent et a jeté les bases d'une autorité unique, professionnalisée et protégée contre les ingérences.
Cependant, même si la nouvelle Autorité dort du sommeil des justes, la situation réelle n’a pas changé. La CIAF continue d'enquêter sur les accidents ferroviaires qui surviennent en Espagne, avec le même cadre institutionnel qui a motivé les critiques européennes. Pour les associations de victimes et une partie de la communauté technique, cette inertie érode la crédibilité du système et donne le sentiment que la réforme est laissée à mi-chemin.
Le paradoxe est évident : l'Espagne possède l'une des lois les plus ambitieuses d'Europe en matière d'enquête technique sur les accidents ferroviaires, mais il lui manque l'organisme chargé de l'appliquer. L’indépendance, la transparence et la culture équitable que proclame le texte juridique ne peuvent se matérialiser sans une autorité opérationnelle, dotée d’un budget, d’un personnel et d’une direction efficace.
