Pendant la guerre froide, et paradoxalement, l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) était le centre de la diplomatie mondiale. Les réunions en marge de la plénière ont constitué une ruche de contacts très difficiles à organiser pour les petits ou moyens pays à une époque sans communications instantanées. Dans les couloirs, les bureaux s'improvisaient, tandis que les plus puissants se réunissaient discrètement, avec tous les moyens à leur disposition, dans leurs missions permanentes ou dans la résidence de leur ambassadeur. Cette Assemblée avait un but. Celle qui vient de tenir sa 81e session à New York, sous le mot d'ordre « Restaurer la confiance, gérer la transformation », a surtout servi à mesurer à quel point elle s'est dégradée.
Les discours
António Guterres, au cours de sa dernière semaine de haut niveau avant de quitter ses fonctions le 31 décembre, a appelé à un monde construit sur l'interdépendance et a rappelé aux superpuissances que leur pouvoir n'est pas si « super » ; À peine une heure plus tard, Donald Trump proposait la lecture inverse : il n’avait pas promis la force, mais l’avait utilisée. Le président américain a menacé d'« anéantir » l'Iran s'il n'y avait pas d'accord, un accord qu'il prévoit lui-même après les élections législatives de novembre, a accusé l'Organisation d'imposer l'agenda d'extrême gauche des bureaucrates mondialistes et a attaqué la Cour pénale internationale (CPI). La seule nouvelle diplomatique tangible de la semaine a été que ses envoyés ont rencontré pendant trois heures des responsables iraniens en marge de l'Assemblée. En marge, comme pendant la guerre froide ; pas en séance plénière, ce qui ne sert plus à cela.
L'exception, unanimement saluée comme le meilleur discours de la séance – pour le niveau de la séance, il faut le préciser – a été celle du président finlandais, Alexander Stubb. Il a cité Kofi Annan (« Quelles que soient nos différences, nous restons ensemble ou nous tombons ensemble ») et a présenté le dilemme comme un choix entre coopération ou conflit. Il a demandé une refondation, un nouveau moment à San Francisco : au moins deux nouveaux sièges permanents pour l'Afrique, deux pour l'Asie-Pacifique et un pour l'Ibéro-Amérique ; qu'aucun État n'a à lui seul le droit de veto ; et que tout membre du Conseil qui viole la Charte verra son vote suspendu. C’est louable, mais demander aux cinq membres permanents de renoncer au veto, c’est comme leur demander de s’amputer des deux bras. Nous y reviendrons.
La qualité des anciennes élites politiques, aujourd’hui simples classes politiques, est une des causes de la dégradation. Imaginons les couloirs de l'ONU et les rencontres bilatérales avec des personnalités comme Adenauer, De Gaulle ou Eisenhower, et plus proches de notre époque Kohl, Mitterrand, Felipe González ou José María Aznar. Allez, comme aujourd'hui.
Une crise d'origine
La crise des Nations Unies a son origine, bien que non stable : elle est née à San Francisco avec le système de veto des vainqueurs de la guerre, et à partir de là elle s'est dégradée. Harry Truman lui-même l'a reconnu en clôturant la Conférence le 26 juin 1945 : la Charte, comme la Constitution américaine, « sera élargie et améliorée au fil du temps », puisque personne n'a voulu en faire un instrument définitif ou parfait. Quatre-vingt-un ans plus tard, elle est encore pratiquement intacte.
À ce défaut congénital s’ajoute la croissance de l’institution en membres, en pouvoirs et en agences spécialisées : un véritable labyrinthe de responsabilités croisées et de compétition entre les organisations et entre ses dirigeants, animé par des ambitions et des egos souvent excessifs. Le Secrétaire Général n'est pas le chef des chefs d'Etat – et Dieu merci – mais l'administration qu'il dirige avec des pouvoirs assez omnipotents est, au mieux, ce qui est aussi la majorité des cas, médiocre dans son fonctionnement voire simplement incompétente. Guterres lui-même a admis en août au « Financial Times » que le Conseil de sécurité était « pratiquement paralysé » par les vetos, notamment de la part des États-Unis et de la Russie. Épitaphe difficile pour dix ans de mandat.
Ce que ça coûte et ce qui est fait
Concernant le coût de l'Organisation, des chiffres circulent pour tous les goûts, et il convient de les organiser clairement. Le budget ordinaire du Secrétariat – ce que les États paient pour les contributions obligatoires – a été réduit d'ici 2026 à environ 3,24 milliards de dollars, soit 15 % de moins qu'en 2025, avec une réduction de 18,8 % des emplois, car, selon les termes du Secrétaire général, l'ONU est dans une « course à la faillite » si les États ne paient pas à temps ; Seuls les arriérés à fin 2025 s’élevaient à 760 millions. Sur ce budget ordinaire, environ 70 % sont consacrés à la paie et les 30 % restants sont destinés aux bâtiments, à la technologie, à la sécurité, aux conférences, à la traduction et aux voyages. En termes simples : le cœur administratif de l’ONU est une machine à salaires, avec un petit reste de frais généraux.
C’est cependant une erreur d’en déduire que l’ONU dépense 70 % en bureaucratie et 30 % en aide. L’aide humanitaire, les réfugiés, la nourriture ou les vaccins ne proviennent pas de ce budget, mais des contributions volontaires qui financent les fonds et programmes. Si l’on considère l’ensemble du système, les dépenses annuelles s’élèvent à environ 67 milliards de dollars, dont près de la moitié sont consacrées à l’aide humanitaire. Le problème n'est donc pas que l'Organisation coûte cher – le budget ordinaire de l'ONU est inférieur à celui de nombreuses villes européennes – mais que l'argent des cotisations est presque entièrement alloué à une structure qui fait double emploi, qui se bat pour les compétences entre agences et dont personne ne contrôle l'efficacité sur la base de critères de résultats.
Ce qu'il est essentiel de souligner, c'est qu'il existe des agences qui effectuent un travail exemplaire, avec des fonctionnaires et des employés locaux qui sont de véritables héros anonymes et risquent leur vie dans certains des endroits les plus dangereux du monde : le HCR (Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés), le PAM (Programme alimentaire mondial) et même les missions de terrain de l'UNICEF (Fonds des Nations Unies pour l'enfance), de l'OMS (Organisation mondiale de la santé) ou du PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement). Le contraste entre ces gens et les couloirs du Secrétariat à New York est la meilleure preuve que le problème n'est pas l'idée, mais son architecture.
Réformer le veto sans demander l'impossible
C'est là que le discours de Stubb, malgré toute sa noblesse, se heurte à la Charte. L'abolition du veto nécessite de modifier l'article 27.3, et l'article 108 stipule que tout amendement nécessite les deux tiers de l'Assemblée générale et la ratification des deux tiers des États membres, y compris tous les membres permanents du Conseil. Autrement dit : les cinq devraient ratifier leur propre décapitation. Il en va de même avec la suspension du droit de vote pour quiconque viole la Charte : l'article 5 permet déjà de suspendre un État, mais uniquement sur recommandation du Conseil de sécurité, c'est-à-dire sous réserve de veto. La Russie opposerait facilement son veto.
Ce que certains d’entre nous demandent depuis des années est plus modeste et, précisément pour cette raison, possible. Premièrement, l’incorporation de nouveaux membres permanents – l’Inde et le Japon sans discussion, peut-être l’Allemagne, ainsi qu’une représentation africaine et ibéro-américaine. Il existe un précédent : en 1963, l'Assemblée a approuvé la résolution 1991 (XVIII), qui a élargi le Conseil de onze à quinze membres ; L'Union soviétique et la France ont voté contre et les États-Unis se sont abstenus, mais les cinq ont fini par le ratifier en 1965. C'est le seul amendement que le Conseil ait connu et il montre que les grands acceptent ce qu'ils ne peuvent pas bloquer politiquement.
Deuxièmement, transformer le veto absolu en ce que l’on pourrait appeler un veto pondéré, ce qui est presque une contradiction dans les termes mais a une traduction juridique précise. On tenterait d’ajouter à l’article 27.3 une règle spéciale pour les décisions adoptées au titre du Chapitre VII de la Charte – celles qui concernent la paix et la sécurité internationales, les seules qui soient obligatoires – : elles seraient réputées approuvées avec le vote affirmatif de neuf membres à moins que deux ou plusieurs membres permanents n’expriment un vote négatif. Un seul veto ne suffirait plus ; un partenaire de droit de veto serait nécessaire. Cela n’élimine pas le privilège des cinq, mais cela en fait un pouvoir de coalition et non de caprice, et obligerait Moscou à se tourner vers Pékin, ou Washington vers Londres ou Paris, chaque fois qu’il voudrait bloquer une résolution sur l’Ukraine, Gaza, le Soudan, le Sahel ou approuver de nouvelles sanctions contre la Russie ou l’Iran.
Ce ne serait pas aussi révolutionnaire qu’il y paraît. L'article 27.3 a déjà été réinterprété sans toucher à une virgule : la Cour internationale de Justice, dans son avis consultatif sur la Namibie en 1971, a confirmé que l'abstention volontaire d'un membre permanent ne constitue pas un veto, contrairement à la stricte lettre du texte. À partir de 2022 par ailleurs, la résolution 76/262 de l’Assemblée exige que tout veto soit débattu et justifié avant la séance plénière. Cette pratique a érodé le droit de veto ; Il ne manque plus que la Charte pour y parvenir.
Un équilibre maigre et une consolation
Le bilan de cette Assemblée est maigre : aucune des guerres qui l'ont dominée – Iran, Ukraine, Gaza, Soudan, Congo – n'a quitté l'édifice plus près de sa fin, a dit au revoir le secrétaire général en décrivant sa propre impuissance et le niveau moyen des orateurs n'aurait pas résisté à cinq minutes de comparaison avec ceux de 1955 ou 1985. La succession de Guterres, avec six candidats en lice et aucune décision cette semaine, se décidera là où toujours : entre les cinq.
Dag Hammarskjöld a déclaré en 1954 que les Nations Unies n’avaient pas été créées pour emmener l’humanité au paradis, mais pour la sauver de l’enfer. À cette aune, et malgré tous ses défauts et lacunes graves, il faut le dire sans ambages : si l’ONU n’existait pas, il faudrait l’inventer. Mais nous l’inventerions avec moins de bâtiments et plus de Casques bleus, avec moins de secrétariats et plus de cuisines de l’UNICEF, et avec un Conseil de sécurité dans lequel un seul État ne pourrait pas détourner la paix du monde.
*Gustavo de Arístegui est diplomate et a été ambassadeur en Inde, au Bhoutan, aux Maldives, au Népal et au SriLanka (2012-2016) gustvodearistegui.substack.com
