Ceuta ne bénéficie pas de la même garantie territoriale expresse que celle que le Traité de Washington accorde à l'Espagne européenne et aux îles Canaries. Cela ne permet pas de conclure que les alliés laisseraient l’Espagne tranquille. En cas d'agression, la réponse de l'OTAN dépendrait des faits, de la demande du gouvernement et d'une décision politique de ses 32 membres. Même si cela dépend beaucoup de la situation géopolitique que traverse le monde, des relations diplomatiques et des tensions au sein de l’OTAN, qui ressemble de plus en plus à une Ligue de Délos moderne.
La même chose se produit avec Melilla. Le fait que les deux villes fassent partie intégrante de l’Espagne ne résout pas une question différente : si une attaque limitée à leur territoire terrestre activerait l’article 5 ou si le soutien devrait être articulé par d’autres moyens. Le texte signé à Washington le 4 avril 1949 apporte une première réponse peu rassurante. L'article 5 considère comme une attaque toute agression subie par un allié « en Europe ou en Amérique du Nord ». Chaque membre doit contribuer aux mesures qu'il juge nécessaires, y compris le recours à la force armée. L’article 6 trace la carte de l’obligation de défense mutuelle qui exprime l’essence du traité. Il comprend le territoire allié en Europe et en Amérique du Nord, l'ensemble de la Turquie et les îles sous la juridiction d'un membre situées dans l'Atlantique Nord, au nord du tropique du Cancer. Il couvre également les forces, navires et avions présents dans ces zones ou en Méditerranée.
Ceuta se trouve à environ 36 degrés de latitude nord, bien au-dessus du tropique du Cancer. Ce n'est pas suffisant. Ce critère s'applique aux îles de l'Atlantique, tandis que Ceuta et Melilla sont situées sur le continent africain. Les îles Canaries remplissent effectivement les deux conditions du paragraphe.
La mention ancienne des départements français d'Algérie renforce cette lecture. Les fondateurs les ont expressément incorporés et la clause est devenue caduque après l'indépendance de l'Algérie. Le protocole d'adhésion de la Grèce et de la Turquie a modifié l'article 6 pour ajouter tout le territoire turc. L'Espagnol n'a pas fait de même avec Ceuta et Melilla. Le pays a adhéré le 30 mai 1982.
Le doute était déjà sur la table lors du débat parlementaire de 1981. Leopoldo Calvo-Sotelo reconnaissait que l'article 6 délimitait l'espace de défense collective et défendait que d'autres dispositions du traité soutenaient l'intégrité territoriale espagnole. L’adhésion finalement approuvée ne nommait pas les deux villes, ce qui a laissé à jamais un vide juridique sur les deux territoires les plus historiquement compromis. Le mot « automatique » est trompeur, même dans le domaine couvert. L'article 5 exige une assistance, mais n'ordonne pas à chacun d'envoyer des troupes ni ne fixe la contribution de chacun. Le soutien peut prendre la forme de forces militaires, de renseignements, de défense aérienne ou de logistique, selon la décision de chaque État.
Le traité ne prévoit pas non plus de procédure d'activation spécifique. Le pays attaqué doit demander ou consentir à une action collective et le Conseil de l’Atlantique Nord examine si l’événement est couvert. Décide par consensus, sans vote majoritaire.
Il n'a été invoqué qu'une seule fois. Après le 11 septembre, l’OTAN a d’abord conditionné sa demande à prouver que les attaques avaient été dirigées depuis l’étranger. Il a ensuite approuvé huit mesures, dont des patrouilles aériennes radar au-dessus des États-Unis et une opération navale en Méditerranée. Même cette affaire n’a pas fonctionné comme un ressort. À Ceuta, un obstacle préalable apparaît, car avant de discuter de l'aide que chaque pays apporterait, il faudrait se mettre d'accord sur la question de savoir si l'attaque entre dans la définition territoriale de l'article 6. Une lecture stricte conduit à une réponse négative.
Miguel Ángel Acosta Sánchez, professeur de droit international public à l'Université de Cadix, conclut que les deux villes ne font pas partie des territoires couverts, même si une menace permettrait d'ouvrir des consultations. Natividad Fernández Sola, professeur à l’Université de Saragosse, partage cette lecture littérale. Félix Arteaga et Luis Simón, de l'Institut Royal Elcano, soulignent l'autre niveau : en cas de crise, la qualification alliée de l'attaque et la volonté de répondre pèseraient. Pour cette raison, tout est plus une promesse politique qu’une réalité palpable de défense.
Jens Stoltenberg a eu l'occasion de lever le doute avant le sommet de Madrid en 2022. Interrogé sur les deux villes, le secrétaire général de l'époque a rappelé les limites de l'article 6 et ajouté que l'invocation de l'article 5 est « une décision politique » qui doit être adoptée par consensus et selon les cas d'espèce.
Trois jours plus tard, il a assuré que l'OTAN protégeait tous ses alliés et a demandé à l'Espagne de faire confiance à cet engagement. Il a toutefois répété que l'invocation dépendrait d'une décision politique. Il a offert son soutien, mais cela ne s’est pas traduit par une réponse véritablement palpable selon laquelle les villes autonomes seraient soutenues par l’alliance.
Pedro Sánchez a été plus catégorique et a soutenu que le concept stratégique approuvé à Madrid garantissait la défense de chaque centimètre allié et a souligné : « Ceuta et Melilla sont l'Espagne ». Le gouvernement avait informé le Congrès des mois auparavant qu'il n'était pas à son ordre du jour de promouvoir un amendement au Traité de Washington.
Le concept stratégique a renforcé l'attention portée au flanc sud et a assumé une défense à 360 degrés. Il intègre également les menaces hybrides, les cyberattaques et l’instrumentalisation de la migration. Il s’agit d’un guide politique et militaire et non d’une réforme de l’article 6.
La déclaration du sommet d'Ankara du 8 juillet conserve la même architecture : elle réaffirme l'article 5 et la défense à 360 degrés, mais ne modifie pas ses limites territoriales et ne mentionne pas les deux villes.
La défense de Ceuta commence en Espagne. L'armée attribue la défense militaire immédiate de sa zone au commandement général de la ville. Face à une attaque armée, l'Espagne pourrait exercer la légitime défense reconnue par l'article 51 de la Charte des Nations Unies sans attendre un accord préalable de l'OTAN.
L’Espagne défendrait Ceuta dès le premier instant et pourrait recevoir le soutien européen et allié, mais la situation suggère également que le contraire pourrait se produire.
